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农地“三权分置”的邓州探索

时间:2017-07-11 11:27来源:《瞭望》 作者:顾立林 付昊苏 点击:

    地处豫西南的邓州是典型的农业大市,人口超过177万,属于全国人口最多的县(市)之一。近日,《瞭望》新闻周刊记者蹲点调研发现,2016年8月以来,邓州市创新方式方法,通过“流转—整理—再流转”途径,探索农村土地“三权分置”新模式,实现国有土地公司、村集体组织、农民、承包主体四方共赢,更使集体经济所有权由“虚”变“实”,夯实基层执政能力,受到业内关注。

农地“三权分置”的邓州探索
农地“三权分置”

    2016年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,拉开农地“三权分置”的改革大幕。所谓“三权分置”,就是农村土地的所有权归集体所有,农民拥有土地的承包权,农民可依法依规流转承包地,转让土地经营权。这是继家庭联产承包责任制后我国农村改革又一重大制度创新,为中国特色农业现代化开辟了新途径。

    接受《瞭望》新闻周刊记者采访中,南阳市委常委、邓州市委书记吴刚认为,“三权分置”是新时期农村生产关系的重大革新,“进入新世纪新阶段,农村农业面临的诸多难题,迫切需要从改变农村生产关系、创新体制机制、推进土地‘三权分置’入手,通过发展适度规模经营、壮大集体经济、走集约化专业化发展之路,来破解传统农业发展的困局,解放和发展农村生产力,解决供给侧结构性矛盾,深化农业农村改革。”

试点乡镇耕地98%集中流转

    在对农村土地现状充分调研基础上,2016年8月,邓州市提出“政府集中流转、土地综合整理后再推向市场”的改革路径,并先期在典型的农业乡镇孟楼镇试点,再稳步推进。

    孟楼镇辖区面积54.5平方公里,15个行政村,128个村民小组,2.9万人,6.29万亩耕地,属于半丘陵地带,农业基础设施差,耕地质量等级低,农业生产基本上“望天收”,农民改变农村生产现状意愿强烈。

    在完成农村土地承包经营权确权颁证工作的基础上,邓州市依据有关法律法规政策,由政府投资搭建的土地流转平台——邓州市农村土地开发有限责任公司(下简称农开公司),负责土地集中流转及综合整理工作。经过综合测算协商,按照略高于全镇平均亩收益的原则,农开公司以每亩每年600元的标准集中流转土地经营权。镇政府负责宣传、引导,群众自愿参与。

    具体工作一线总指挥、邓州市人大常委会党组书记赵显三告诉《瞭望》新闻周刊记者,一开始自己暗自定下目标——流转70%勉强合格,争取达到80%。没想到,三周之后各村就接连传来佳音,土地流转面积达到5.7万亩,占全镇总耕地的98%。“这样的结果,体现了群众对政府的支持和信任,也说明了农民对这项改革的强烈渴望。”

    “我们坚持群众自愿原则,只引导不强求,”孟楼镇党委书记李爽向《瞭望》新闻周刊记者表示,“对于185户不愿意流转的农户,由镇里协调,以村为单位拿出全村最好的土地集中分给他们,确保他们的权益。”

    实现土地集中流转后,孟楼镇开始全域实施土地综合整理。农开公司投资1.36亿元,用于改良土壤,提高地力等级。以方田为主,打破村组界限,统筹配套沟、路、渠等农业基础设施,实现“田成方、林成网,渠相通、水相连,旱能浇、涝能排”目标,彻底改变“望天收”局面。

    邓州根据北京农林科学院所做的农业产业规划,将流转目标定位于粮经饲统筹,着力发展优质高效生态农业,避免非粮化、严禁非农化,在保证不改变土地用途的前提下发展适度规模经营。

    土地整理的同时,租地招标信息多渠道发布。新型农业经营主体主动上门联络,经过慎重筛选,优中选优了35家新型农业经营主体,基本实现了土地经营权的再流转;另有剩余的少部分土地也有多家合作对象正在洽谈中,当地将根据产业规划进行合理布局。

“四方共赢”一举化解难题

    一些受访的干部群众认为,此种模式的“三权分置”,实现了农民、村集体、农开公司、经营主体的四方共赢,也将在很大程度上,一举解决农村长期积累的土地基础设施差、农民增收难、村集体组织“虚置”等难题。

    58岁的孟楼镇军九村农民周俊建,全家6口人、10亩地,老两口照顾孙子孙女,儿子儿媳在外打工。他给《瞭望》新闻周刊记者算了笔账,“把地包给政府,心里踏实,一亩净挣600元,再不用操心庄稼,儿女也能安心打工了。村干部还说,将来还有额外分红,咋算都合适。”周俊建说的额外分红,指的是集中流转—整理—再流转后,增加的收益将按照4:4:2的比例分给农开公司、村集体和农民。

    新增的收益从而何来?农开公司总经理尹桂峰也为《瞭望》新闻周刊记者算了笔账。

    第一,流转农户的5.6万多亩地,整治后再转租,每亩可提高租金200元;第二,孟楼镇对农户确权的耕地面积为5.7万亩,由于当年承包时肥瘦搭配、孬地打折,整理全部达标后,实际面积多出5900亩,多出的每亩可新增800元租金;第三,经过对沟坎田垄的归并整治,又新增可供出租的耕地1600亩。此外,新增可耕地中约有600亩可作为“占补平衡”进行耕地指标交易;第四,逐步推进的空心村治理,腾出的建设用地也可通过指标交易获益……

    尹桂峰说,土地整理后,所有的土地等级均由此前的7级、8级提升为6级,土地生产能力大幅提升。按最保守的收益计算,农开公司投入的1.36亿元,最多11年就能收回成本,农民获得的分红也会越来越多。

    35家签约的经营主体之一四川省富益粮贸有限公司,租下2.87万亩耕地用于高粱种植。面对《瞭望》新闻周刊记者,公司负责人周霜表示,直接从政府租地,不仅放心,也省去了和村民挨家沟通或者农民反悔的麻烦。租的都是集中连片地,为现代化种植提供了条件,也可大幅降低成本。他们在邓州租地,每亩成本要比此前在山东节省300元,而且交通运输更加便捷直接。

    农民增收、大户得益的同时,这一探索也对解决孟楼镇当地农村治理难题带来好处。南孔村党支部书记王国瑞告诉本刊记者:“历史上个别村组干部或村霸多占了耕地,群众意见大,但长期解决不了。现在市政府牵头搞集中流转,这些人乖乖交出土地。矛盾消除了,村里有了正气,多了和气。”

    军九村支部书记周善停一口气说了五个好处:一是壮大了集体收入,集体有了钱,干公益事业才有底气,过去村干部、组干部大都是凭感情干工作;二是土地整理后还归集体所有,明沟暗渠修得漂漂亮亮,解决了祖祖辈辈想解决不能解决的问题;三是解决了外出打工人员的后顾之忧,地扔了吧可惜,种吧又费事;四是解决了村里土地纠纷的老大难问题;五是解决了留守剩余劳动力的出路问题,他们计划成立剩余劳力合作社,专门为经营主体打工。

    李爽说,目前纯农业村基本上没有集体收入,微薄的办公经费也是捉襟见肘,土地流转对壮大村集体收入可谓雪中送炭。所有土地流转后,全镇算大账,15个村集体组织年增收将超过200万元。

    采访中,吴刚认为,与一些地方自发的土地流转所不同的是,邓州市政府搭建的流转平台,通过良性循环,整合涉农资金提升了地力,壮大了集体经济收入,使我国统分结合的双层经营体制落到了实处;集体经济组织有了实力,基层党支部的引领带动作用和战斗堡垒作用才有物质支撑。

破解改革“最后一公里”难题

    吴刚向《瞭望》新闻周刊记者总结了改革心得,农村土地“三权分置”的邓州探索,试图为农村发展解开四把“锁”。一是促进农民增收,二是推进农业现代化,三是壮大农村集体经济,四是助力社会治理和基层党建。而打开了这四把“锁”,也就为脱贫攻坚、建设美丽乡村、农业供给侧改革和城镇化增加了驱动力。试点成熟后将在全市有序推开。

    河南省委改革办公室专门派人到邓州调研,并组织邀请省委农办、省发改委、省财政厅、省农业厅等省直单位负责人和专家学者进行论证研讨。一些干部和相关专家,也对探索中遇到的问题提出建议。

    比如,河南省农业厅产业办副主任杨西风提出,在土地规模化流转的过程中,要有制度性保障,严守粮食安全,遏制为盲目追求效益而可能出现的非粮化、非农化苗头。

    同时,赵显三说,农村土地确权颁证,一般需明确农户承包地块的具体位置,但如果一些农户不愿意流转具体位置的土地,会对大规模流转造成障碍。国家和省里政策也规定,有七种情形可以例外,“确权确股不确地”。

    河南省委改革办、省委农办、省农业厅均建议,当地要在现行政策框架下,尝试采取农村土地股份合作等方式,完善不确定地块四至的相关依据,避免政策风险。

    吴刚说,目前资本到农村来流转土地的需求量比较大,特别是整理后的高等级土地,更有吸引力。大宗农业作物的规模种植,资金需求大,风险也大,农业融资、农业保险、农业担保等配套的政策也必须跟上。

    河南省委改革办有关负责人建议,国家应从宏观层面加大对涉农项目的资金和金融支持,扩大融资渠道和融资规模;对土地经营权抵押贷款,还需更多关注。要创造条件鼓励基层将推进农村土地“三权分置”改革与深化农业供给侧结构性改革、农村集体产权制度改革、农村产权交易改革、农村金融改革等结合起来,实现农村改革整体联动推进。

    原文链接:http://www.ha.xinhuanet.com/news/20170603/3723504_c.html

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